第二節 航道行政許可
一、航道行政許可的概念及意義
航道行政許可作為行政許可的一種，它是航道管理部門根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查其通航標準和技術要求，準予其從事與通航有關設施的建設活動以及其他與通航有關活動的行為。航道行政許可是航道管理部門為履行維護航道通航條件的職能，達到保障航道暢通的目的，所采取的重要管理方式和手段。
航道行政許可作為一項重要的行政權力，意義在於通過事前控製的方式，執行通航標準與有關技術要求，最大限度地減少礙航設施的產生，避免事後監管的高成本與低效率，從而有效地實現保障航道暢通的目的。
二、航道行政許可的範圍
（一）攔河、跨河、臨河建築物和其他工程設施
航道是由主體、空間及相關設施構成的，在可通航河段建設水上、水下設施，必然對航道的通航條件構成影響，為避免上述情況的發生，必須通過許可確定相關的設施的標準。《航道管理條例》及《航道管理條例實施細則》規定，建設對航道通航條件有影響的設施必須經過許可。與通航有關的設施，是指對航道通航條件有影響的閘壩、橋梁、渡槽、架空電線、水下電纜、管道、隧道、碼頭、駁岸、棧橋、護岸碼頭、房屋、涵洞、抽（排）水站、固定漁具、貯木場等攔河、跨河、臨河建築物和其他工程設施。在通航河流上建設永久性跨河、攔河、臨河建築物，都屬於對航道通航條件有影響設施的範疇。
與通航有關的設施，按其對通航條件的影響程度，大體上可分為三類。
（1）攔河建築。主要是指水利、水電樞紐的攔河閘壩。由於水利、水電樞紐的設計目標常以防洪、發電、供水等作為主要目標，往往把航運放在次要乃至從屬地位，導致樞紐的航運功能得不到應有的保證。興建水利、水電樞紐對航道影響極大，有時甚至是阻礙作用，因此，為保障航道功能的正常發揮，保障航運正常。穩定發展，必須由航道管理部門實施對建設攔河閘壩的許可。
（2）跨河建築物。主要包括橋梁、渡槽、架空電線、水下過河電纜、管道、隧道等。從航道上空跨越的橋梁、渡槽、纜線、管道等設施，以及從其河床底部穿過的涵管、管道、纜線、隧道等，同航道形成立體交叉，對航道的影響很大。如果選址不當、達不到通航淨空尺度或者埋沒過淺等都將給航道的暢通帶來長時間的負麵影響，這些設施將變成航道的“枷鎖”，這種“瓶頸”效應將使整條航道的等級降低，削弱通航能力。
（3）臨河建築物。主要包括碼頭、駁岸、棧橋、護岸碼頭、滑道、房屋。涵洞、抽（排）水站以及其他工程設施。臨河建築物建設不當，可能直接或間接導致減小等級航道有效通航斷麵，縮小航道原有彎曲半徑，引起水流紊亂，造成淤積，影響船舶航行安全。
（二）通航河流專設標誌
專設航標是建設和管理單位為保障對通航有影響的攔河、跨河與臨河建築物施工期間及建成後的安全和船舶航行安全所設置的航標。專設航標的作用是保護對航道有影響的攔河、跨河、臨河建築物設施自身安全以及船舶航行安全，如果可以隨意設置、移動和拆除，必然會造成重大安全隱患或者重大事故。因此專設航標的設置、移動和拆除必須遵循嚴格的標準和要求。
除上述兩項航道行政許可事項外，一些地方性法規還設定了其他的航道行政許可項目，概括起來，主要有以下兩項：①在航道及航道保護範圍內取土、采挖砂石、取砂、淘金；②建設過船建築物的通航標準和技術要求等。
三、航道行政許可程序
航道行政許可的程序即航道管理部門實施行政許可的步驟、方式、順序和時限的總和，是航道行政許可製度中不可缺少的重要組成部分。航道行政許可程序主要包括受理申請、審查（核實）、作出許可決定三個步驟。
（一）受理申請
申請是航道管理部門實施行政許可的啟動程序。作為相對方的個人、組織要取得某項航道行政許可證明，首先要向航道管理部門提出申請。申請人向航道管理部門申請航道行政許可，除提交申請書以外，還應同時提交有關文件材料，例如設施所處位置的航道平麵圖、斷麵圖以及設施的總體布置圖，以說明建築物的種類、結構、規模、地點、位置等內容，反映擬建設施與航道的關係。
按照航道法規和規章的規定，建設單位在建設臨跨河設施前，應當事先經航道管理部門許可。但實際上因種種原因，許多部門和單位在建設前並未征求航道部門意見，未經許可就擅自建設。航道管理部門發現在建設施的通航標準達不到規定要求，要求建設單位停工並修改設計時，建設單位一般不願修改設計，管理難度很大。為使航道行政管理工作走出這種被動的局麵，航道部門需要在項目建設的前期介入管理，及早對設施的通航尺度提出要求，進行提前控製。
一個建設項目從計劃建設到建成投產，一般要經過建設決策、建設實施和交付使用三個階段。其主要步驟：項目建議書、可行性研究報告、初步設計、施工圖設計、年度投資計劃、開工報告、竣工驗收。基本建設前期工作是從建設項目醞釀決定到開工建設以前進行的各項工作，是基本建設程序中一個非常重要的階段。基本建設前期工作主要包括：提出項目建議書、編製可行性研究報告、進行設計和編製工程概預算，以及按照管理權限提請有關單位許可等。
基本建設前期是航道行政管理介入的最好時期，這一階段對有關通航標準和技術要求進行超前預控，可以取得較為理想的效果。所謂超前預控，是指在臨跨河設施開工建設前的工程預可行性研究（即預可，項目建議書為其工作結果）、工程可行性研究（工可）及初步設計（初設）等工程前期階段，主動上門，主動參與，提出橋梁等臨跨河設施的通航標準與技術要求，與建設、設計單位研究解決設計方案中存在的問題，將通航標準等問題解決在建設單位報送許可資料前，並要求建設單位按時報批擬建設施。
（二）審查
航道管理部門收到航道行政許可申請後，應在法律、法規、規章規定的期限內對申請人的申請及所附材料進行實質審查，審查的內容主要包括有以下三個方麵。
1.申請材料的完整性與符合性審查
審查判定申請材料反映的情況與航道行政許可條件是否一致，通常采取書麵審查為主的方式，逐條對照申請材料與許可條件的對應關係。
2.真實性審查
對申請材料真實性的審查，可以采取以下方式：
（1）當麵詢問申請人及與申請材料內容有關的相關人員，並由申請人和相關人員書麵承諾聲明所提供的材料與所述情況的真實性；
（2）根據材料之間的內容進行相互印證或者根據掌握的信息與申請材料進行印證；
（3）請求其他行政機關協助審查申請材料的真實性；
（4）審查人員到申請人單位、場所或到與所審查材料內容有關的單位、場所調取查閱有關材料，審查核實材料的真實性；
（5）舉行聽證，聽取利害關係人意見；召開專家論證評審會議來審查申請材料的真實性；
（6）對現場的設備、設施、工具等采取檢驗、檢測、勘驗、驗收等核查措施。
需要到建設現場進行實地核查的，航道管理部門應當指派兩名以上工作人員進行核查，了解申請建設的建築設施在航道的具體位置是否與設計圖一致，了解地理地貌的現狀情況，了解建築設施是否符合通航標準和技術要求等有關規定。
3.關聯性審查
對於申請事項直接關係到他人重大利益的，航道管理部門應當告知利害關係人，並可以采取舉行聽證、聽取陳述申辯、召開專家論證評審會議等方式，聽取利害關係人、申請人的意見。
利害關係人和申請人以口頭方式陳述申辯，航道管理部門可以製作詢問筆錄，由利害關係人和申請人簽名確認。利害關係人和申請人也可以用書麵方式提出陳述申辯。
利害關係人和申請人對申請事項無意見或者不陳述申辯的，航道管理部門應當記錄在案並由其簽名確認。
（三）作出許可決定
航道管理部門經過對行政許可申請人的申請及有關材料進行審查後，若確認其符合許可條件，即應在規定期限內作出準予許可的決定。若經審查認為不符合許可條件，則應作出不予許可的決定，並向申請人說明理由，同時告知。不服許可決定的可依法申請複議或提起行政訴訟。
四、航道行政許可具體方法
航道行政許可工作涉及的對象很多，下麵選擇幾種具有代表性的建築設施進行介紹。所有的建築設施許可程序基本上是相同的，但方法上又各有其特殊性。
（一）申請建設跨河橋梁的許可
橋梁是對航道通航條件影響最大的一種設施，橋梁許可極為重要，在航道行政許可中也最具代表性。
1.橋址的要求
（1）橋址應選在河床穩定、航道水深充裕、水流條件良好的平順河段。
（2）橋址應遠離淺灘、彎道、匯流口、港口作業區及錨地。
（3）相鄰兩橋的軸向間距，二至五級航道不得小於船隊長度加船隊下水5min航程之和；六級至七級航道不得小於船隊長度加船隊下水3min航程之和。
2.橋梁平麵布置的審核
（1）橋梁軸線的法線方向應盡可能與水流方向一致，其偏角不得大於5°，若超過5°，淨寬必須相應加大，應滿足水流方向的法線方向上的投影值不小於等級航道淨寬值的要求。在這種情況下，橋梁橋墩的布置形式主要有兩種：一是同側橋樁中心連線平行於航道中心線；二是同側橋樁中心連線不平行於航道中心線，垂直於橋梁縱軸線。
（2）橋梁通航孔的布設是否與航道中心線一致，否則應調整通航孔中心線或航道中心線，對於有規劃中心線的航道，在條件許可的情況下，通航孔淨寬尚應同時滿足規劃中心線的要求。
3.橋梁立麵布置及通航尺度的審核
（1）橋址段航道設計最高、最低通航水位是否與等級航道設計水位相吻合。
（2）通航孔內不得有突出淨空圖的任何構件，特別應該注意的是突出的墩台，應要求設置在設計最高通航水位以上或航道設計底標高以下，如現有航道底標高低於航道設計底標高，以現有航道底標高計。
（3）橋梁不應過於縮小航道的過水斷麵，不得使通航孔附近產生危害船舶航行安全的不良水流。
（4）橋梁的通航尺度是否符合國家規定的等級航道通航淨空標準和有關的技術要求。平板橋隻需審查淨寬與淨高，拱橋等還需審核側高與上底寬。
4.現場的核查
核查圖紙與實地一致。
（二）申請建設臨河碼頭的許可
1.碼頭位置的審核
（1）碼頭必須選擇在水流平緩、河床穩定順直河段。
（2）碼頭應遠離航道交叉口和橋梁等通航條件較差的河段。
（3）如果是大型港口，其與橋梁距離應當符合橋梁許可時的有關要求。
2.碼頭平麵布置的審核
審查碼頭平麵上是否建有其他的建築設施，如有，則應當注意這些設施應當符合有關臨河設施建設的標準，不得影響通航條件。有關圖紙上應標明碼頭的平麵尺度、碼頭翼牆與前沿的夾角等。
3.通航尺度的審核
（1）碼頭應當或盡量采取挖入式。
（2）不能采取挖入式的，碼頭的前沿距離航道中心線要控製一個最小距離。
（3）對特殊航道有特殊規定的，應當執行特殊規定。
（4）為便利船舶停靠碼頭，挖入式港池或順岸碼頭前沿水域邊緣，一般與碼頭前沿成30°～45°交角向外擴展，且擴展部分應達設計水深。
（5）碼頭前沿高程應在航道設計最高通航水位以上，以防止高水位時淹沒碼頭，給船舶的航行帶來危險。
4.現場核查
在現場核查時，勘查實地是否與所報圖紙一致，是否具有建設碼頭的條件，是否在彎道上，以及建設碼頭對今後航道發展、船舶航行安全是否存在不利影響等。
（三）申請建設過河管線的許可
1.架空管線
架空管線分為架空線路和架空管道。架空管道的許可方法原則上與橋梁相同，不再贅述，此處僅介紹架空管線的許可。但須注意的是，架空的危險品管道如油管、煤氣管等，應與橋梁保持一定距離，按交通部《橋涵設計通用規範》第1、4、5條要求，對於大橋應不小於100m，中橋不小於50m，小橋不小於10m。大橋為多孔跨徑大於等於100m小於500m或單孔跨徑大於等於40m小於100m的橋梁；中橋為多孔跨徑大於30m小於100m或單孔跨徑大於等於20m小於40m的橋梁；小橋為多孔跨徑大於等於8m小於等於30m或單孔跨徑大於等於5m小於20m的橋梁。另外，架空管道與橋梁不同的是，需要設置管線標，而不是橋涵標。
（1）線路位置的審核。架空電力、電信過河線的位置對航道沒有大的直接影響，但在許可時要考慮其線路的位置對今後航道的發展是否會有影響。
（2）平麵布置的審核。線路的杆件、拉線盡量避免設置在航道規劃範圍內，防止航道規劃實施時產生矛盾及帶來不必要的損失。
（3）通航尺度的審核。淨空高度是否符合有關架空電力、電信線跨河淨高尺度的規定。
（4）現場的核查。根據建設單位提供的申請報告和圖紙，航道管理部門派員到沿線所跨航道現場，勘察實地是否與所報圖紙一致，是否符合規定要求。
2.河底管線
河底管線包括河底管道、河底線路、河底隧道等水下過河設施。
（1）河底管線位置的審核。河底管線必須設置在遠離淺灘、錨地的穩定河段，同時應遠離船閘引航道、彎道等河段。在淺灘處，管線埋設困難。在錨地、彎道、船閘引航道等處，管線易遭到破壞。
（2）通航尺度的審核。河底管線頂部標高，一至五級航道，根據《內河通航標準》的規定，應在規劃航道底標高2m以下。六至七級航道及等級外航道可結合各地具體規定設定，但管線頂高在規劃航道底標高以下的深度不應小於1m。
（3）現場的核查。根據建設單位提供的申請報告和圖紙，航道管理部門派員到管線設置的航道現場實地勘察，了解有關事項是否與所報圖紙一致，是否符合規定要求。
（四）申請建設駁岸（渡口）的許可
1.駁岸、渡口位置的審核
這裏主要講渡口位置的審核，因為對於駁岸來講，在符合通航標準、滿足標準航道寬度的前提下，不存在建設位置的問題。渡口必須設置在遠離橋梁、港區，航道順直且視線良好的河段。
2.駁岸、渡口平麵布置的審核
（1）駁岸的線型是否與航道規劃邊線相吻合。當現有航道較寬，其邊線在規劃邊線之外的，以現有邊線為準。同時要注意駁岸之間、駁岸與現有航道邊線之間的連接，做到線型流暢美觀。
（2）渡口不得突出航道規劃邊線。
（3）駁岸及渡口前沿頂高程不宜低於設計航道最高通航水位以上50cm。
3.通航尺度的審核
駁岸、渡口應設置在劃定的通航水域外，並應滿足安全通航要求，不得侵占航道水域，影響現有通航條件。
4.現場的核查
根據建設單位提供的申請報告和圖紙，勘查實地是否與所報圖紙一致，是否符合規定要求。此時，要結合圖紙中駁岸的設計標準，核查建設單位建設駁岸的真實目的。
（五）申請建設臨河圍牆（廠房、房屋）的許可
1.圍牆（廠房、房屋）位置的審核
（1）根據各地有關規定，房屋、廠房、圍牆應從航道坡肩向岸內縮進一定距離。
（2）無論是城市還是農村，都要考慮航道發展規劃，並結合城市發展規劃，在規劃線以內的不得批準。
（3）房屋、廠房、圍牆等須建在航標等標誌、標牌周圍20m範圍以外，不得影響航標和標牌功能的發揮。
2.現場的核查
根據建設單位或個人的申請報告和圖紙，勘察實地是否與所報圖紙一致，是否符合規定要求，如河邊是否已建有駁岸等。
（六）申請設置專設航標的許可
1.專設航標位置的審核
專設航標的配布、設置、撤除、位置移動均需經航道管理部門許可，使得航標與專設航標保持一致，有利於船員辨認，防止船舶誤碰、誤認。
2.技術標準的審核
專設航標的執行標準是國家標準GB5863－1993《內河助航標誌》和GB5864－1993《內河助航標誌的主要外形尺寸》。
3.現場的核查
根據建設單位提供的申請報告和圖紙，航道管理部門派員到專設航標設置的航道現場實地勘察，了解有關事項是否與所報圖紙一致，是否符合規定要求。主要核查航標是否會受到附近建築物或高大植物的遮擋，航標背景是否存在影響航道燈光效能發揮的各種燈光等。