第二節 中國航運行業管理機關

一、中國航運管理機關的曆史發展

1949年新中國成立前夕，在中國人民政治協商第一次會議上設立了中央人民政府交通部，負責全國水運、公路和民間交通運輸工作。1949年11月19日至12月28日全國第1屆航務會議召開，會後中央人民政府交通部設立航務總局負責水路運輸管理工作。

1949年新中國成立以後，中央人民政府在交通部海運總局設立航政室，負責海上交通安全監督管理。隨著航運的發展，海事管理得到不斷發展。1951年5月4日，國務院發布《關於劃分中央與地方在財政經濟工作上管理職權的決定》，水運管理體製開始分為中央和地方兩類管理機構。1951年8月1日全國第2屆航務會議召開，會議決定交通部部內分設海運管理總局和河運管理總局，沿海設立北洋、華東、華南三個海運管理局，長江、黑龍江、珠江設立三個航務管理局，作為中央管理機構，其餘為地方交通部門管理。1953年北洋、華東海運管理局合並為上海海運管理局，華南海運局改為廣州海運管理局。

1966年和1981年，分別在長江幹線和廣東省成立航政管理局。1980年，經國務院、中央軍委批準，對海區航標管理體製進行改革，主要是將海軍管理的海上幹線公共航標移交交通部管理（沿海短程航線的航標於1958年移交交通部管理）。

20世紀80年代初，在交通部內設水上安全監督局，沿海各主要港口設港務監督，在長江、黑龍江分別設長江航政管理局、黑龍江港航監督局，各省、自治區、直轄市在交通廳或交通廳航運局設置港航監督處（室）或車船監理處，在主要港口設置港航監督或車船監理，縣市交通局一般也設有統一管理運輸業務和航政管理的航管站。

繼1982年國務院機構改革後，1988年4月9日七屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革方案中繼續設立交通部作為國務院組成部門，負責公路、水路運輸管理。交通部內設工程管理司，負責公路、水運工程和基礎設施管理；內設運輸司，負責公路、水路運輸的管理。1998年6月18日國務院辦公廳印發了《交通部職能配置、內設機構和人員編製規定》（國辦發[1998]67號文），在交通部部內設立水運司，其職能為：擬定水運基礎設施建設、水路運輸的行業政策、規章和技術標準；維護水路交通行業的平等競爭秩序；負責水運基礎設施建設有關項目的管理；負責水運設施的維護和管理；負責水運規費稽征和國際國內水路運輸、港口、船舶代理、外輪理貨及其他水運服務業的管理；組織實施國家重點物資運輸和緊急運輸。長江、黑龍江、珠江航務管理局為交通部派出機構，對所在內河行使航運行政主管部門職責。其中，黑龍江航務管理局在政企分開、減員增效、逐步扭虧的基礎上下放給地方管理。

二、中央航運管理機關

依據憲法和國務院組織法的規製要求，國務院行政管理體製中的政府組成部門是由全國人大決定的。例如2008年《國務院機構改革方案》是第十一屆全國人民代表大會第一次會議通過的，根據該《方案》：為優化交通運輸布局，發揮整體優勢和組合效率，加快形成便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體係，組建交通運輸部。將交通部、中國民用航空總局的職責，建設部的指導城市客運職責，整合劃入該部。交通運輸部的主要職責是，擬訂並組織實施公路、水路、民航行業規劃、政策和標準，承擔涉及綜合運輸體係的規劃協調工作，促進各種運輸方式相互銜接等。同時，新成立國家民用航空局，由交通運輸部管理。為加強郵政與交通運輸統籌管理，國家郵政局改由交通運輸部管理。考慮到我國鐵路建設和管理的特殊性，保留鐵道部。同時，要繼續推進改革。但部委管理的國家局職能是由中央編製委員會決定的，例如根據《國務院辦公廳關於印發交通運輸部主要職責內設機構和人員編製規定的通知》規定，中華人民共和國海事局（交通運輸部海事局）及直屬海事機構履行水上交通安全監督管理、船舶及相關水上設施檢驗和登記、防止船舶汙染和航海保障等行政管理和執法職責。交通運輸部長江航務管理局、交通運輸部珠江航務管理局為交通運輸部派出機構，在所管轄的範圍內履行航運行政管理職責。

根據上述規製，中央層級的航運管理體製決定權是由全國人大、中央編製委員會行使，其行使方法為：通過體製改革方案、製定法律、發布內設機構和人員編製規定等政策。

（一）交通運輸部

中央的航運管理由國務院交通運輸主管部門主管，交通運輸部的主要職責如下。

（1）承擔涉及綜合運輸體係的規劃協調工作，會同有關部門組織編製綜合運輸體係規劃，指導交通運輸樞紐規劃和管理。

（2）組織擬訂並監督實施公路、水路、民航等行業規劃、政策和標準。組織起草法律法規草案，製定部門規章。參與擬訂物流業發展戰略和規劃，擬訂有關政策和標準並監督實施。指導公路、水路行業有關體製改革工作。

（3）承擔道路、水路運輸市場監管責任。組織製定道路、水路運輸有關政策、準入製度、技術標準和運營規範並監督實施。指導城鄉客運及有關設施規劃和管理工作，指導出租汽車行業管理工作。負責汽車出入境運輸、國際和國境河流運輸及航道有關管理工作。

（4）承擔水上交通安全監管責任。負責水上交通管製、船舶及相關水上設施檢驗、登記和防止汙染、水上消防、航海保障、救助打撈、通信導航、船舶與港口設施保安及危險品運輸監督管理等工作。負責船員管理有關工作。負責中央管理水域水上交通安全事故、船舶及相關水上設施汙染事故的應急處置，依法組織或參與事故調查處理工作，指導地方水上交通安全監管工作。

（5）負責提出公路、水路固定資產投資規模和方向、國家財政性資金安排意見，按國務院規定權限審批、核準國家規劃內和年度計劃規模內固定資產投資項目。擬訂公路、水路有關規費政策並監督實施，提出有關財政、土地、價格等政策建議。

（6）承擔公路、水路建設市場監管責任。擬訂公路、水路工程建設相關政策、製度和技術標準並監督實施。組織協調公路、水路有關重點工程建設和工程質量、安全生產監督管理工作，指導交通運輸基礎設施管理和維護，承擔有關重要設施的管理和維護、按規定負責港口規劃和岸線使用管理工作。

（7）指導公路、水路行業安全生產和應急管理工作。按規定組織協調國家重點物資和緊急客貨運輸，負責國家高速公路及重點幹線路網運行監測和協調，承擔國防動員有關工作。

（8）指導交通運輸信息化建設，監測分析運行情況，開展相關統計工作，發布有關信息。指導公路、水路行業環境保護和節能減排工作。

（9）負責公路、水路國際合作與外事工作，開展與港澳台地區的交流與合作。

（10）指導航運、海事、港口公安工作，管理交通直屬公安隊伍。

（11）承辦國務院交辦的其他事項。

（二）水運局

水運局是交通運輸部下設的12個內設機構之一，其主要職責如下：

（1）擬訂水路工程建設、維護、運營和水路運輸、水路運政、港口行政、航道行政管理相關政策、製度和標準，起草相關法律、行政法規和規章草案，並監督實施。

（2）擬訂水路運輸發展戰略，提出水路建設規劃、計劃和國家重點水路建設項目立項審核工作的建議；提出有關物流規劃、政策和標準的建議。

（3）起草水路運輸、港口和航道管理體製改革方案，並組織實施；提出有關水路建設和運輸信息化項目建議並組織實施，指導交通電子口岸建設。

（4）承擔水路運輸、港口經營市場監管工作；承擔無船承運、船舶交易、船舶代理、船舶管理業、理貨等管理工作；承擔引航的有關管理工作。

（5）承擔水路建設市場監管工作，承擔水路工程勘察設計、施工、維護等的市場管理工作，核準、審核從業單位資質；承擔國家重點水路工程和部門管理的支持係統有關建設項目設計審批、招投標管理、施工許可、實施監督和竣工驗收工作；指導水路行業基礎設施建設、運營和維護管理。

（6）擬訂水路工程標準、規範和定額，並監督實施。

（7）承擔航道及有關航道設施、通航建築物的管理工作；承擔國際和國境河流運輸及航道管理；會同有關司局承擔跨臨攔河建築物通航淨空尺度和技術要求審批。

（8）起草水路有關規費政策，提出有關收費政策建議，並監督實施；提出有關價格政策建議；組織協調國家重點物資運輸和緊急客貨水路運輸。

（9）擬訂水路運輸應急預案，起草港口安全生產政策和應急預案，組織協調應急處置工作；擬訂水路危險貨物運輸政策和標準；承擔港口設施保安管理工作。

（10）承擔對台運輸管理工作和涉台有關事務工作。

（11）擬訂政府間水路雙邊合作協定，參與政府間多邊水路協定的有關工作，並組織實施；承擔有關危險品和水路運輸國際公約、規則製定和修訂的相關工作；承擔相關國際公約的履約工作。

（12）配合部總工程師做好相關工作，承辦為總工程師服務的日常工作。

（13）承辦部領導交辦的其他工作。

（三）中央航運管理機構的法律地位

根據國務院《水路運輸管理條例》第四條：“交通運輸部主管全國水路運輸事業，各地交通主管部門主管本地區的水路運輸事業”的規定，結合《水路運輸管理條例》第二條適用範圍的規定，沿海、江河、湖泊及其他通航水域內從事水路運輸和水路運輸服務業的行業管理由交通運輸部主管，交通運輸部是國務院組成部門，屬於政府序列的行政機關，具有行政管理主體資格。

長江、珠江航務管理機構是代表交通運輸部在長江、珠江水係的派出航務行政管理機構，是以交通運輸部名義進行的，具有行政管理主體資格。但是水運局屬於內設機構，不具有行政管理主體資格。

三、地方航運管理機關

2007年5月1日《地方各級人民政府機構設置和編製管理條例》實施，它是專門規定地方行政管理體製的主要法規。根據該《條例》全麵履行職能的要求，隻要有水路運輸的地方，都應當有航運管理機構。

（一）地方航運管理體製

各地交通主管部門可以根據水路運輸管理業務的實際情況，設置航運管理機構。因此，地方的航運管理體製呈現出多樣化的特點。

以是否設置獨立的航運管理機構為標準來劃分，有兩種模式：一是交通運輸主管部門內設模式：即在交通運輸主管部門內設立航運管理機構，行使有關航運管理職能，對外以交通運輸主管部門名義進行；二是獨立設置模式：即在交通運輸主管部門下設立獨立的航運管理機構。例如南京市交通運輸局下設專門的航運管理機構負責航運管理。

以是否與道路運輸管理機構合署設置為標準來劃分，有兩種模式：一是水陸合署模式：即在交通運輸主管部門下設立航運管理機構與道路運輸管理機構，兩塊牌子，一套人馬，合署辦公。如北京市和江蘇省運輸管理局既負責道路運輸，又負責航運管理；二是單獨設置航運管理機構的模式。

以是否與水路運輸管理的其他機構合署設置為標準來劃分，有兩種模式：一是合署模式，例如江西省交通運輸廳設立的港航管理局，負責港政、航運、航道、海事和船檢進行行業管理；二是單獨設置航運管理機構的模式。

在水運發達地區設置省、市、縣三級地方航運管理機構，水運不發達地區采用水陸合署模式，大多數是屬地管理體製，但也有垂直領導。安徽省是垂直領導的典型省份，省廳下設港航管理局、地方海事局、船舶檢驗局。江西省采取省、市兩級屬地管理，但市、縣中有的采取垂直領導，有的采取屬地領導。

（二）地方航運管理機構的法律地位

各地交通主管部門根據水路運輸管理業務的實際情況設置的航運管理機構，除地方法規授權外，多數是交通運輸主管部門委托進行行政管理，自身不具有獨立主體的法律資格。但個別地方通過地方性法規獲得授權，取得行政管理主體資格。