第三章 海上行政執法主體

第一節 主要航運國家（地區）的海上行政執法主體

隨著科技的發展及人類利用海洋活動的日益增多，海洋產業部門也相應增加，形成了諸多的產業部門。與產業部門的增加相適應，各國的海洋管理也在不斷加強。國家實施海洋管理必須設置相應的管理機構，形成一定形式的海洋管理體製。各國海洋資源狀況及政治體製等方麵的差異，使得其海洋管理體製不完全相同。世界上一些海洋強國的海洋行政管理體製，是其多年實踐經驗的積累，可供我們參考借鑒。總體上講，1982年《聯合國海洋法公約》正式生效後，各國管轄海域範圍擴大，權益內容有所增加。為了維護自己的海洋權益，各國紛紛加強海上執法力量建設，強化海洋行政執法管理，提高執法效能。海上執法是現代海洋管理的一個重要方式和手段，也是海洋管理能力的一項重要體現。由於各國國情不同，曆史不同，地理位置不同，海上執法力量的體製、職能、隸屬關係等也各不相同。

一、美國海上行政執法主體

（一）美國海岸警備隊概況

美國海上行政執法主體是海岸警備隊（United States Coast Guard），是一支具備執行多種任務能力的海上武裝執法力量。它參與海事法製定和修改工作，進行海員援助以及海上搜索和救援活動等職責。其使命是保護公眾、環境、美國的經濟利益和任何海區，包括國際水域、美國海岸、港口和內河航道的安全利益。

其在國土安全、執法、搜索和救援、海洋環境汙染反應以及河流維護、國際海岸和近海助航方麵發揮著廣泛和重要的作用，號稱是美國最古老的連續航行服務隊。截至2006年，美國海岸警備隊擁有各類人員123000人，其中現役人員40000人，文職人員6 200人，後備役人員9 600人，輔助人員34 200人。[1]

美國海岸警備隊的格言是Paratus，意思是“時刻準備著”。美國海岸警備隊起源於海上緝私隊（Revenue Cutter Service），成立於1790年8月4日，隸屬財政部領導。1915年美國國會通過“海岸警備隊成立”法案，正式成立了美國海岸警備隊，並合並了海上緝私隊和救生服務部，1939年將燈塔服務部（USLS）並入海岸警備隊。海岸警備隊的法律依據是美國法典的第14標題，其規定：“美國海岸警備隊從1915年1月28日成立起，在任何時候都為軍事服務，都是美國的軍種之一。”在宣戰或總統發出命令時，美國海岸警備隊是在海軍部的指揮下行動。美國海岸警備隊在1967年轉到美國交通運輸部下管轄，在2003年2月25日，它又轉隸屬於美國國土安全部之下（美國“9·11事件”後，作為突發事件的應急措施之一）。[2]海運行政法美國的海岸警備隊被稱為第五軍種，列為陸軍、海軍、空軍、海上陸戰隊之後，是一種文武合一的部隊，平時是管製漁船、處理海上安全事項、查禁走私、防治汙染的海上執法主體，戰時則協助其他軍種參加戰爭。因此，具有海上警察及海上國防的雙重職能。美國海岸警備隊的現役軍人和預備役兵都統一服從美國軍事法典，並且和其他四個軍種一樣可以得到相同級別的工資報酬和津貼。

（二）美國海岸警備隊的組織機構

美國海岸警備隊的總部設在華盛頓，下設太平洋和大西洋兩個司令部，分別設在舊金山和紐約。大西洋方麵下設6個管區司令部，太平洋方麵下設4個管區司令部。各管區司令部一般都設有執行部、海上安全部、小艇安全部、人事部、後備役管理部、後勤部等。最高指揮官稱為司令或副司令，下有參謀長與太平洋與大西洋兩地區司令官，采取的是海軍編製。其組織機構如下：

（1）司令 （Commandant）

（2）副司令 （Vice Commandant）

（3）參謀長 （Chief of Staff）

（4）人力資源部 （Human Resources）

（5）情報和刑事調查部 （Intelligence and Criminal Investigations）

（6）軍事行動部 （Operations）

（7）工程和後勤部 （Engineering and Logistics）

（8）計劃和政策部 （Plans and Policy）

（9）命令、控製、通訊、計算機和信息技術部（Command， Control， Communications， Computers）

（10）資源部 （Resources）

（11）采集部 （Acquisition）

（12）大西洋地區海軍司令（Atlantic Area Commander）

（13）太平洋地區海軍司令（Pacific Area Commander ）

（14）地區管轄部 （Districts）

（15）任務執行部 （Mission Execution ）

（16）維修和後勤部 （Maintenance and Logistics）

（17）任務支持部 （Mission Support ）

圖3.1 美國海岸警備隊組織機構圖

（三）主要職責

美國海岸警備隊為國家提供特殊的服務，它融匯了特殊的軍事和民警執法能力以及人道主義精神。自“9·11事件”後，美國海岸警備隊的主要任務有四項：海上保安救生（海事安全）、海上執法（海上交通管理）、海洋環境保護（自然資源的保護）和保衛國家安全（國土安全）。[3]

其職責可概述為下列14項。

（1）頒發航行證照。對船舶設施進行注冊登記，監督檢查船舶和檢驗船舶與設施的技術狀況，簽發船舶國籍證書和技術證書，審批船舶建造計劃。進行船員考試，頒發船員職務證書，審查船員資格。

（2）海洋環境保護。執行多種聯邦防汙染管理法規，對海洋環境進行監測、監視，發現溢油事故後組織監督商業性清除和事故調查，必要時調動有關力量，承擔清除工作。

（3）執行各種海事法規和條約。負責執行美國及其屬地可航水域和公海方麵的所有法規。這些法規分為兩類：第一類是海岸警備隊單獨負責的海上法律法規，包括關稅、走私、販毒、移民、中立、魚類和獵物的保護、環境保護等法規。第二類是聯邦政府其他機構主管的、海岸警備隊負責執行的法規，主要任務是巡邏、探測、監視、逮捕，然後送交有關主管部門處理。

（4）助航係統管理。統一管理航標、燈塔和電子導航設施。發布航行警告、實施水上交通管理。

（5）港口的安全和保衛。在港內進行巡邏，對進港船舶進行管製，防止在港口和水道違章處置貨物，防止出現間諜活動和搜集情報等危害國家安全的行為，減少發生火災和爆炸事件，減少船舶碰撞和擱淺事故，協助船舶經濟、安全地通過港口，在港口內加強對船舶裝卸貨物的保衛等。

（6）負責搜尋和救助。以其所擁有的船隊、飛機及通訊設備，組織、指揮和實施海難救助工作，防台和破冰工作。

（7）海洋科學活動。提供海洋科學成果，保證海岸警備隊計劃的實施以支援美國經濟、科學、國防和社會的需要。其主要內容有國際冰情巡查、提供海洋科學服務，以及與政府其他部門和科研機構合作並提供援助。

（8）軍事行動和軍備。參加軍事訓練，參與其他兵種的演習，使海岸警備隊成為一支有效的、準備就緒的武裝力量，在平時、戰時和國家緊急時刻能立即投入執行指定任務，包括在戰時執行海軍特種部隊任務，在國家受災和國家緊急時刻作出反應，還能有效地執行和平時期的任務。

（9）無線電導航。提供連續的、準確的和全天候的定位能力，促使船舶和飛機能安全而迅速地從海上和空中通過。

（10）海上執法。保護美國海岸邊界線，防止一切外來入侵：①防止非法藥物、毒品的流入，防止非法偷渡和取締走私；②防止非法捕魚；③打擊海域內的違法活動；④保護200海裏漁區。

（11）海事安全。防止與海上運輸、捕魚和遊船活動有關的死亡、受傷和財產損失。

（12）保護自然資源。防止與海上運輸、捕魚和遊船活動有關的環境破壞和海洋自然資源的退化。

（13）海上流動性助航。促進海上貿易、清除障礙物，使來往商、客、漁船順利通過，同時最大限度地保護海上娛樂通道。

（14）保衛國家安全。作為美國的軍種之一，要保衛國家安全。利用海岸警備隊獨特的軍事性能力，促進地區穩定以保證國家安全戰略的實施。[4]

二、加拿大的海上行政執法主體

加拿大的海洋執法由兩個機構完成，一個是加拿大海岸警備隊，另一個是漁政執法機構。

（一）加拿大海岸警備隊

1.加拿大海岸警備隊概況

加拿大海岸警備隊（Canadian Coast Guard）最早成立於1867年，當時稱為加拿大巡防船隊。1962年擴展為海岸警備隊，根據需要為加拿大水域的船員提供服務，總部設在首都渥太華，隸屬於交通運輸部。海岸警備隊將海域劃分為5個管區，並在各管區設指揮部。它有三項主要職能：（1）提供專業的搜索和救援服務；（2）維護北極主權；（3）對技術進步作出反應和提高船舶交通效率。

在18世紀期間，經過幾次沉船事件後，在加拿大東海岸開始出現第一艘救生艇和一些燈塔站，而在此之前，加拿大海上是沒有正式的海上安全設施的。19世紀時，巡邏艇首次出現在大湖地區，能夠對緊急的保護需要、漁業管理和航運船隻作出反應。加拿大聯邦政府在1867年的聯邦會議上，提出建立海洋基礎設施的要求，包括助航係統、救生站、運河和水道、規範組織機構和執法船隻、支持岸上基礎設施。1868年，加拿大海洋漁業部應運而生，該部負責以上基礎設施的建設。1930年，海洋漁業部又分為兩個獨立的部門，直到1936年，負責海洋交通運輸的職責由海洋漁業部轉給了交通運輸部。目前，交通運輸部管理著一支擁有241艘船隻的艦隊，成為加拿大海岸警備隊的基礎，這支艦隊當時助航和破冰的用途就成了現在加拿大海岸警備隊的主要任務。

1941年到1961年之間，許多組織和社團都紛紛要求建立一個國家海岸警備隊，就這樣，加拿大海岸警備隊於1962年1月26日正式成立。1962年之後，加拿大海岸警備隊的五個管區到現在仍然發揮著作用，它們在海岸警備隊成立之後不久設立，這些地區包括：北極圈和北極地區、近海地區、紐芬蘭和拉布拉多、太平洋、魁北克省現有工作人員7000多人。[5]

加拿大聯邦政府對海岸警備隊作了兩次調整：（1）1995年，加拿大海岸警備隊與加拿大海洋漁業部合並；（2）2005年，加拿大海岸警備隊成為海洋漁業部的一個特別經營局，這次改組使海岸警備隊把工作重點放在提供服務上。

現今，加拿大海岸警備隊在海上安全、保護環境和促進海上貿易方麵繼續發揮著重要的作用。此外，它在海上執法和維護北極主權方麵也發揮了重要的支持作用。加拿大海岸警備隊還有其獨立的學院，其學院成立於1965年，坐落在新斯科舍省的悉尼市，學院為海岸警備隊培訓男女隊員。

2.組織機構

加拿大海岸警備隊的管理和組織機構都是非軍事性的。加拿大海岸警備隊的最高長官稱為委員會主任，其他官員稱為委員。加拿大海岸警備隊包括以下職能性部門：艦隊部、海事服務部、綜合技術服務部、國家級工程項目部。

加拿大海岸警備隊擁有五個管區，分別是：北極圈和北極地區、近海地區、紐芬蘭和拉布拉多、太平洋、魁北克省。

3.主要職責

加拿大海岸警備隊的主要職責如下：[6]

（1）測量、維護航道，並進行護航；

（2）海難救助；

（3）維護海底電纜；

（4）進行氣象觀測和環境調查；

（5）監督海洋環境和冰情；

（6）船舶安全監督檢查和進行船員考試、發證；

（7）助航，加拿大海岸警備隊的助航計劃是在加拿大水域提供一個有效的傳統組合助航設備和電子助航設備以支持：（a）航行船舶的交通安全和快速通過；（b）支持保護海洋環境；（c）支持海上貿易的進步和海洋的發展；

（8）航道管理，計劃開展的活動包括：（a）幫助確保安全、高效和對環境負責的設計及維修和確保航道和海上設施的使用；（b）向用戶提供航道的安全信息（如：通道底部的條件和水位預報）；（c）在有關安大略湖到聖勞倫斯河係統控製水位和流量的國際聯合委員會會議上代表商業航運的利益參與活動；

（9）破冰，加拿大海岸警備隊與加拿大環境部的破冰服務相結合，幫助海上交通安全和船舶迅速通過、清除加拿大水域附近的冰層；

（10）海事通訊和交通服務，加拿大海岸警備隊的海事通訊和交通服務是通過海事通訊和交通服務中心向海運界和公眾提供服務，其職責包括：（a）發現遇險情況，確保提供及時援助；（b）檢查船隻，以防止不安全的船隻進入加拿大水域；（c）廣播安全信息；（d）管理船舶交通；（e）在成本回收的基礎上，協調船舶和陸地客戶之間的通訊；（f）管理海洋綜合信息係統；

（11）搜索和救援，加拿大的海岸警備隊的搜索和救援項目涉及搜索並向正處在或被認為處在危險中的公眾、船舶或其他飛行器提供援助；

（12）環境反應，通過環境反應計劃，加拿大海岸警備隊負責確保船舶泄油的清理和防止其他汙染物進入加拿大水域，這包括：（a）清除汙染源；（b）染者不明或無法對海洋汙染事件作出反應時，管理清除工作。

（二）漁政執法機構

漁業在加拿大的國民經濟中占有重要的地位，所以在加拿大設專門的漁業執法部門負責執行漁業法規。漁政執法機構隸屬漁業海洋部政策與規劃總局。其主要任務是管理海上漁業資源，並發放捕撈許可證。對專業性漁港和遊艇停泊區域，由漁業部門建設和管理。對漁業船舶和綜合性港口的交通安全由海岸警備隊統一管理。

該部門的權力很大，對違反漁業法規的船舶有權依法進行處罰，對不服從管理的船舶，可以扣船或令其返港，訴諸法院處理。對妨礙漁政檢查人員執法的行為人可實施自由處罰。

三、日本的海上執法主體

（一）日本海上保安廳概況

日本海上保安廳是海洋執法的主要機構，成立於1948年5月，隸屬於運輸省，1998年日本機構改革後，隸屬於國土交通省，戰時自動組成自衛隊的部分。其目的是保衛海上人命、財產安全，維護社會治安。50餘年來，作為一元化負責海上安全的業務行政機構，隨著日本國內社會及國際社會需求的變化，在組織、人員、裝備等方麵也不斷加強。目前，其業務範圍已擴大到海上犯罪的取締、海難救助、確保海上交通安全、防災和海洋汙染等執法任務，進行水路測量、水文觀測、海圖製作、提供海洋信息服務的水路業務，進行燈塔、浮標、電波標識等航路標識的建設、維護和管理業務。

（二）組織機構

海上保安廳將日本管轄海域劃分為11個管區，分別設海上保安本部，由海上保安廳統一管理。自1986年4 月起，截至2010年，共設海上保安部66個，海上保安署54個，海上警備救難部一處，海上交通中心6個，航空基地14個，特別救助基地1 個，通訊事務所10個，水路觀察所4個，航路標識事務所101個。員工的培訓機構是設在廣島的海上保安大學和設在京都舞鶴市的海上保安學校。

海上保安大學培養將來能在海上保安廳任職的公務員，要求畢業生既有海洋知識，又要有良好的教養，同時還要有強健的體魄及領導能力，學製為4年6個月。前一年半學習行政法、國際法等必要的知識，第二學年的下學期分為航海、輪機和通信三個專業方向學習海事技術。從第三學年開始學習警察學和安全學，學習海上犯罪論、海難救助工學等海上保安廳工作所必需的知識，本科一畢業就進入為繼續深造的專業領域的學習，承認其研究生的入學資格，研究生入學後，進行環繞世界一周的航海實習，此外，還要學刑事偵查、司法鑒定、海難救助等實務知識和技能。研究生課程結束後，要到當地的海上保安廳實習，學習實用英語、國際關係等相關知識和技能，課程結束後作為初級幹部到巡視船上從事海難救助、海上犯罪搜查等業務，要經曆陸上和海上的工作經驗，才能進一步得到提拔和重用。

日本的海上保安廳憑借其訓練有素的人員和精良的裝備，在海上的執法效率很高，不僅能在200海裏的漁區內執法，而且巡航監視的範圍可以擴大到200海裏。其利用超大型可搭載直升飛機的巡航船，在12小時內便可到達200海裏以內的案發地點執法。利用先進的噴汽式飛機3小時便可到達1200海裏的案發地點。利用可在夜間及在惡劣天氣下可起降的飛機，實現全天時的巡航任務。

（三）主要職能

其主要任務是執行海上法令、海難救助、防止海洋汙染、取締海上犯罪，執行船舶交通規則，管理與航標有關的事務及其他為確保海上交通安全方麵的事務。

（1）執行海上法令；

（2）發生海難時，救助人命、貨物、船舶，發生災害及其他意外事故時，進行必要的援助，處理海上漂流物和沉沒物；

（3）維護海上交通秩序，調查海上事故；

（4）保護海洋環境；

（5）海上巡防和警戒；

（6）進行海上搜查並逮捕罪犯，協助國際海上搜查；

（7）進行水路測量和海上氣象觀測並進行通報；

（8）監督海上保安廳以外的單位和人員所進行的建設、維護、使用燈塔和航標的行為；

（9）進行海上科研；

（10）為完成主管任務，建設（造）、維護、運用船舶、飛機及通信設施。

四、韓國的海上執法主體

（一）韓國海洋警察隊概況

韓國海洋警察隊（Korean National Maritime Police）是其海上執法主體，簡稱海警，屬於集中統一模式。於1953年12月成立，當時成立的目的是為了保障海上交通安全，並防止日本漁船非法入侵。其總部設在釜山，於1979年遷至仁川。體製幾經調整，現隸屬於國土海洋部，目的在於保護海上生命及財產安全，維護海上秩序及防治海洋汙染。其主要任務是巡邏韓國水域、水上救助、犯罪調查、防治海洋汙染及涉及國家安全的各種任務。戰時，可經動員參加軍事任務，但其人員並不屬於軍人。

除海上緝私仍然由關稅部門主管外，其餘海上事務均由統一的海洋執法機構即海洋警察實施。韓國海洋執法隊伍的特征是從誕生時期到現在一直維持由海洋警察力量統一執法的集中執法模式。

第一階段（1952—1954年），該階段是韓國海洋行政執法主體的萌芽時期。當代韓國海洋執法主體可追溯到20世紀50年代初。1953年12月23日，韓國政府為了取締李承晚和平線以內非法捕撈的外國漁船、管護漁業資源、確保海上治安從各市、都警察局和海軍各撥出60名警官、79名軍兵和6艘181噸警備艇來創立海洋警察隊。當時海洋警察隊總部和7個地區隊各設在釜山、仁川、木浦、群山、浦港、墨湖和濟州島，在內務部治安局指導下開始海洋執法。

第二階段（1955—1995年），該階段為韓國海洋行政執法主體的成長時期。從朝鮮戰爭休戰之後海洋警察隊伍經過所屬機關的幾次變更與其業務領域的擴大而成長發展。1955年2月海洋警察隊從內務部治安局所屬變為商工部海務廳（海洋管理局）所屬的海洋警備隊，將航線標誌業務劃入其中。1961年海洋管理局撤銷，其職能由商務部、農林部、建設部、運輸部等部門分擔。1962年海洋警備隊重新還原為內務部所屬，將海上犯罪搜查業務劃入其中。自此以後海難救助、海洋汙染監督及海洋防汙業務也逐漸劃歸到海洋警備隊的業務範圍內。1979年海洋警備隊總部從釜山遷到仁川。1991年海洋警備隊提升為現在的海洋警察廳，由警察廳長領導，遊渡船業務、水難救護業務也劃歸其管轄。1995年，為了專門維修警備裝備，在海洋警察廳設立裝備整修廠。

第三階段（1996—2005年），該階段是韓國海洋行政執法主體的跳躍期。為適應《聯合國海洋法公約》生效後的新形勢，韓國1996年8月將水產廳、海運港灣廳、海洋警察廳以及科技、環境、建設、交通等十個政府部門中涉及海洋工作的廳局合並，成立了海洋水產部，對全國海洋管理實行了高度集中的綜合管理，包括原13個涉海部門的55項海洋職能工作。海洋警察廳隨後提升為海洋水產部獨立外廳，開始200海裏廣域警備體製。此後韓國海洋警察進入跳躍時期，得到全麵發展，尤其是在1999年《日韓漁業協定》、2001年《中韓漁業協定》生效之後，得到迅速的加強。這一期間EEZ管轄權的巡護、全球海上遇險與安全係統GMDSS通訊、韓國船位通報KOSREP與海上文字廣播等海上交通安全管理以及客船安全巡航管理順次增加為海洋警察的業務。

1999年水上娛樂活動安全管理也被納為海洋警察廳的業務，之後為民服務的福祉性行政執法開始逐漸擴大。 2004年5月6日海洋警察廳為了培養專門執法力量將1971年7月設立的海洋警備隊教育隊改為海洋警察學校。

第四階段（2005- ），該階段為韓國海洋行政執法主體的成熟時期。升為副部級機構的海洋警察廳2006年將總部設在仁川鬆島新城，而且在木浦、釜山和東海設3個派出機構，基本完成東西南海域的廣域警備體製，在海洋法規定的任何海洋區域即領海、毗連區和專屬經濟區等按照有關國際法和國內法更有效地實施綜合性的海上行政執法。這一時期海洋警察廳作為海上綜合執法機構在其海洋執法業務中，為民服務的福祉性行政業務越來越重要。

（二）組織機構

隨著2008年李明博政府出台並實施新的《政府組織法》，2008年起海洋警察廳從海洋水產部的部外廳轉為國土海洋部的部外廳，海洋警察廳直屬單位有海洋警察學校、海洋警察整備廠和海洋警察研發中心。海洋警察廳附屬機關包括3個派出機構、1個直轄署與13個海洋警察署以及14個海洋警察署下設的74個派出所和245個派遣所。

2000年以來，韓國海警加快了艦艇、飛機和裝備的更新步伐。僅2004年，海警就裝備千噸級以上海警執法船3艘，百噸級警備艇2艘，直升機4架。同年，韓國海警建成並啟動了警備艦艇位置自動標識係統。2005年，韓國海警又有20餘艘裝備先進的警備艇下水或完成配置。目前，海洋警察的主要裝備有275艘艦艇（大型警備艦23艘、中型警備艦43艘、小型警備艦105艘、各種特殊艇104艘）及17架飛機（15架直升機、1架固定翼飛機和1架轉翼飛機）。現在警察工作人員為10000名左右。

此外，2004年5月，韓國海警組建了海警學校，2005年即開始對新入警人員進行為期16周的崗前培訓，其中前12周為體能訓練，後4周為軍事和業務研修等課程。

（三）主要職責

韓國海洋警察作為國家中央武裝力量，除了在戰時作為準軍事化機構協助海軍執行軍事任務以外，在非戰時作為海上綜合執法機構對管轄海域執法。海洋警察的執法依據有《警察法》、《警官職務法》、《出入境管理法》、《偷渡取締法》、《漁船法》、《海上交通法》、《海洋汙染防止法》、《水難救護法》、《水上娛樂活動安全法》等。其主要任務有海上防範、海上治安、海上交通管理、海上救難、海洋環保以及國際合作。

1.海上防範

海上治安與海上防範是巡邏管轄海域的最基本任務。

2.取締海上犯罪

海警具有對國內外海上犯罪進行預防及搜查的廣泛權力。如各種海上刑事犯罪、海運企業的貪汙受賄以及毒品犯罪、恐怖主義、海盜行為等一切海上犯罪均是海警主管範圍，如與有關國家或國際刑警組織進行合作，打擊或預防海上走私、偷渡及國際犯罪組織混入國內活動等國際犯罪行為。其中針對侵犯管轄海域進行非法捕魚的外國漁船的取締是海洋警察的主要任務。

3.海上安全管理

海上安全管理是為了建立海上交通秩序，對船舶出入港口通報、遊渡船、水上娛樂活動、港口、浦口周邊重要設施等的安全管理。

4.海上救難

海警對發生事故的海上人命與財產進行打撈救助、消防。韓國海洋警察負責履行IMO的《國際海上搜尋和救助公約》（International Convention on Maritime Search and Rescue）有關海上搜救任務，包括有關GMDSS，COSPASSARSAT等全球船舶衛星通信的業務。

5.海洋環保

海洋環保是預防和消除海洋汙染，包括對船舶、海洋設施進行監督、檢查、取締與管理，海洋汙染物的科學調查與分析等業務。

6.國際合作

國際合作是為解決打擊國際犯罪、保護海洋環境、防治海洋汙染、打撈搜救等共同問題，而與國際警察和鄰近國家進行相互協助活動。

五、俄羅斯的海上執法主體

（一）概況

俄羅斯也是一個海洋大國，海洋水產資源極為豐富，海洋產業發展較快。進入21世紀，俄羅斯更加重視海洋的戰略地位，公布了《俄羅斯聯邦至2020年海洋學說》，作為俄羅斯國家海洋政策的綱領性文件，不僅為俄羅斯海洋政策提供了法律依據，還從根本上把部門所屬和條塊分割的海洋管理模式統一起來。俄羅斯海上執法主體設置合理、職責明確、協調性強，為了加強各執法主體之間的協調行動，提高執法效率，維護海洋權益，成立了以聯邦政府副總理為首的海洋委員會，作為海洋行政管理的高層決策協調機構。委員會成員包括運輸部、海關總署、邊防局、漁業局、海軍、自然資源與生態部等眾多涉海部門的高層領導，並醞釀改革邊防軍，建立統一的海上執法隊伍——海岸警衛隊，加大海軍海上活動的範圍和力度，從國家安全戰略的高度重視海洋。

（二）組織機構及其職責

目前俄羅斯采取分散的海上執法體製，共有7個涉海部門、6支海上執法隊伍包括聯邦邊防局及其海上執法隊伍、聯邦海關總署及其海上執法隊伍、聯邦漁業局及其海上執法隊伍、聯邦運輸部及其海上執法隊伍、聯邦自然資源與生態部及其海上執法隊伍、聯邦海上搜救隊伍，上述執法隊伍分別負責實施邊防、海關、漁政、海運、資源、海上搜救方麵的職能，為了協調上述機構的行動，2001年公布俄羅斯國家海洋政策，為俄羅斯海洋的發展明確了具體的目標和方向。為綜合開發海洋在國防、交通運輸、漁業、礦產資源等方麵的重要作用，俄羅斯於2001年9月1日第662號政府決議批準成立聯邦政府海洋委員會，2004年6月11日聯邦政府令批準聯邦政府海洋委員會的成員組成，該委員會由主席1人，副主席3人，29位委員組成。主席由聯邦副總理出任，聯邦運輸部部長、工業貿易部部長、海軍艦隊總司令分別出任副主席。委員會委員主要由聯邦各涉海部門的高層領導、沿海地區州長、相關科研機構及俄羅斯船主協會主席組成。由海洋委員會的成員構成可以看出俄羅斯對海洋的重視程度，以及充分協調各部門對海洋進行全方位的開發和管理，最大範圍地確保俄羅斯的海洋權益和國家利益。[7]

聯邦政府海洋委員會是行動協調機構，保障聯邦權力執行機構、聯邦各行政主體、海洋活動部門在研究開發海洋、北極、南極等活動的協調一致。海洋委員會的文件對有關涉海事務具有行政約束力。根據《俄羅斯聯邦海洋委員會條例》第四條的規定，海洋委員會的基本任務是：協調聯邦行政機關、聯邦各行政主體和相關部門之間的活動；分析國外主要國家海洋潛力的利用情況和發展趨勢；解決聯邦海洋活動中產生的綜合問題；完善國際合作的立法基礎，同時維護俄羅斯聯邦在海洋活動領域國際談判的利益，包括在北極和南極領域的利益；執行聯邦海洋活動的目標規劃，建設現代化軍艦和船舶；開發海洋、北極、南極地區的礦物和生物資源；提高俄羅斯聯邦海洋活動在國防、經濟、對外政策、社會及其他活動中的重要性；發展國家綜合科學技術以保障海洋活動；向媒體披露海洋活動信息；發展海洋和河流港口，並協調聯邦執行權力機構在發展海洋和河流港口方麵的活動；規定聯邦海洋活動的優先方向；組織研究在完善港口基礎設施，以及在擴充用於進出口貨物運輸的俄羅斯聯邦船隊，協助發展俄羅斯聯邦科學考察船和加大海洋科學考察力度的措施；組織研究與開發大陸架有關的問題，包括北冰洋地區，發展北海通道、協助建立水文氣象和航行水文地理係統，解決地區生態問題；審核為了保障俄羅斯聯邦在世界大洋、南極、北極的國家利益而使用外交、經濟、稅務、金融、信息政策以及其他機構的建議；研究分析在發展海軍艦艇、旅客運輸、漁業企業以及科學研究以保障海洋活動為目標的軍艦方麵的建議；就保護和發展科技及生產潛力問題創造條件並製定措施，以保障聯邦的海洋工作。

此外，海洋委員會還在以下問題上審核提議並提出意見或建議：在確定聯邦海洋活動經費範圍上；在海洋活動領域開展合作，執行國際條約上；在發展、管理和保障海洋活動的方向上；在製定海洋活動法律行為規範上；在實施海洋活動過程中產生的綜合問題的解決方麵；在組織和實施與聯邦海洋活動、國家建設綱領、現代化的船舶修理以及民用海洋技術領域有關的國家采購方麵。

俄羅斯的涉海部門雖然眾多，但各部門職責清楚，分工明確，而且還成立了以聯邦副總理為主席的海洋委員會這一高層決策協調機構，其成員包括各部的高級官員、研究機構和民間組織等涉海單位的主管領導，這樣一來，就便於協調各涉海部門的海上執法活動，使得海上執法活動更為高效、靈活。一旦遇到重大的海上活動，便可以迅速組織相關部門介入，比如海上搜救，國防部下轄的海軍搜救中心和運輸部下屬的海洋和河流運輸局搜救中心等部門就可以共同執法，再如漁業局和邊防軍的相互配合，邊防軍也可以對外國違規作業的漁船進行扣押，之後再交給漁業局處理，而漁業局如果覺得在海上執法能力不夠，則可以請求邊防軍負責押送到岸邊，再由漁業局處理。

俄羅斯國家海洋政策中明確規定了要加大對專業海洋人才的培養，從國家層麵上對執法人員提出了更高的要求。俄羅斯海上執法人員的整體素質很高，因為其有專門的培訓機構和專業院校，為海上執法機構輸送人才。聯邦安全局邊防學院、聯邦安全局國立邊防軍事醫學院、聯邦安全局加裏寧格勒邊防軍事學院、聯邦安全局庫爾幹邊防軍事學院、聯邦安全局莫斯科邊防軍事學院、聯邦安全局哈巴羅夫斯克邊防軍事學院、聯邦安全局邊防第一中等專業軍事院校就為俄羅斯的邊防機構培養高素質的人才。再如，俄羅斯對漁業執法人員的業務要求是很高的，特別是在200海裏專屬經濟區，因其主要檢查外國漁船，所以要求執法人員必須要懂一門以上的外語，人才選拔主要以外語學院的學生為主，再經業務培訓上崗，另一條途徑則是把素質高的執法人員送到外語院校進行專門的外語培訓。[8]

六、我國台灣地區海岸巡防署

（一）海岸巡防署曆史沿革

我國台灣地區海岸巡防署之成立緣於1987年解除戒嚴後，台灣海岸及海域執法長期以來由不同單位各自依據相關法令執行，由於事權不一，致無法有效遂行海防勤務。近年來，由於台灣與大陸地區互動頻繁，加上社會型態、價值觀改變，槍、毒及農漁產品走私日益猖獗，嚴重影響社會治安，有鑒於此，1999年3月18日國家安全會議提議成立海巡專責機構，以統一台灣岸、海事權，發揮整體效能；經行政院成立籌備委員會研議後，規劃納編原海岸巡防司令部、內政部警政署水上警察局及財政部關稅總局緝私艦艇等單位，在不增加總員額原則下編成“行政院海岸巡防署”，於2000年2月1日正式成立，台灣岸海合一之執法機製於從此確立，開創了台灣海域及海岸巡防之新紀元。我國台灣培養海上執法人員的機構為中央警察大學的水警係。學生通過高考錄取，畢業後考取海岸巡防署公務員任職。

（二）組織係統

海岸巡防署包括13個職能平行機構：空中偵巡隊、勤指中心、政風處、會計處、人事處、秘書室、通電資訊處、後勤處、情報處、巡防處、企劃處、海岸巡防總局、海洋巡防總局。其中海岸巡防總局包括4個平行機構：東部地區巡防局、南部地區巡防局、中部地區巡防局、北部地區巡防局；海洋巡防總局下設動態執法機構，包括：各海巡隊、直屬船隊。

（二）主要職責

海岸巡防署為維護台灣地區海域及海岸秩序，與資源之保護利用，確保國家安全，保護人民權益，依法負責掌理下列事項：

1.海岸管製區之管製及安全維護；

2.入出港船舶或其他水上運輸工具之安全檢查；

3.海域、海岸、河口與非通商口岸之查緝走私、防止非法入出國、執行通商口岸人員之安全檢查及其他犯罪調查；

4.海域及海岸巡防涉外事務之協調、調查及處理；

5.走私情報之搜集，滲透及安全情報之調查處理；

6.海洋事務研究發展；

7.執行事項：海上交通秩序之管製及維護事項、海上救難、海洋災害救護及海上糾紛之處理事項、漁業巡護及漁業資源之維護事項、海洋環境保護及保育；

8.其他有關海岸巡防之。

（四）施政重點

1.為建構岸、海、空立體查緝係統，除購置巡緝船艇外，采委外租用民間航空公司直升機，搭載海巡署人員配置偵搜、夜視、救難器材，執行空中巡緝任務，並積極采購各項新式及智能型裝備，強化查緝能力；

2.提升海上救難、救災及環保處理能力，設計與建造救難艇、除汙船，並結合環保署購置各項海洋環境汙染偵測、處理設備，提升救難及汙染應變能力，並建立報案專線電話118係統，以“一處報案，全國服務”的理念，提供民眾海上災難最佳之救護服務；

3.為確保執檢安全，落實便民服務，全麵檢討程序並試辦簡化漁港安全檢查作業，目前已擴及全麵實施，根據“民意協會”所做的《漁港安檢業務民意調查國民研告》指出，77%的漁民對於海巡署安檢的工作表示滿意；

4.為強化教育訓練，確保執勤質量，積極調整新進人員專長訓練及司法警察專長訓練，並派員出國考察，與各國海巡機構建立聯係管道，增進國際交流，交換彼此經驗，培養高素質的海巡人力，深化海巡團隊全球化的國際視野。

5.為加強便民、利民及服務措施，普設23處“民眾服務中心”，以單一窗口的方式，簡化民眾報案作業，不定期施以“為民服務”考核，樹立政府便民形象；另為減化行政流程，除先一步采行公文電子化外，並配合“六減運動”（減事、減文、減章、減會、減話、減寫）之推行，大幅提升行政效率。