第二節 海運行政法的概念和特點

一、海事行政法與海運行政法的概念

行政，是國家行政機關執行政策、法律、法規，管理國家內政、外交的活動，是與國家的立法、司法並列的重要職能。一個國家的日常政治、經濟生活秩序是靠行政活動予以維持的。它與國家權力在存續時間上是等長的，在空間範圍上是等距的，在活動密度上也可以說是等量的。當人類的生產活動從陸地擴展到海洋，國家行政機關的行政管理活動也隨之延伸到海洋，並且隨著海上活動種類的增加，海洋產業群的出現，而逐漸成立了專門的海事行政管理機關，與之相適應，規範該管理關係的法律規範也逐漸增多，並形成了完備的法律體係——海事行政法。

關於海事（Maritime，Admiralty）一詞，有廣義和狹義之分。廣義上的海事泛指一切與海上有關的事物，既包括有關海上的事項、行為和有關海上行政管理活動中所涉及的事項、行為，也包括國家或國際社會從事海運經濟、海上立法、海事交流等活動，以及為此建立的相應機構所從事的行為。狹義的海事指海損事故。本書所指的海事一詞，僅指廣義海事中的國家在管理海上行政事務的過程中所進行的有關內政、外交方麵的組織及協調活動，既包括對相對人的行政管理活動，也包括與其他國家、地區及相應的國際組織的協調活動，但前者是海事的主要內容。基於以上考慮，本書的海事行政法，是指規範相對人的海上從業活動及海事行政機關的管理活動，調整海事行政機關在管理海洋產業的過程中與從事海上活動的相對人所形成的各種海事行政管理關係的法律規範的總稱。其中包括海運行政法（包括船舶法、船員法、航運法、港口法、航道法、引航法等）、海洋環境保護法、漁業法、海域使用管理法、海洋礦產資源法等，後三者屬於海洋環境與資源法，海運行政法為其主要內容。所以，國內在許多場合下，使用海運行政法這一概念，而不使用海事行政法這一概念。所謂海運行政法，是指調整國家海運行政機關在管理海運產業的過程中與從事海運活動的相對人所形成的海運行政組織與管理關係的法律規範的總稱。其中海運行政管理關係為其主要調整對象，所以海運行政管理法是其主體內容。

海事行政法這一概念可以從以下三個方麵予以闡釋。

其一，海事行政法規範的是相對人的海上從業活動和海事行政機關的管理活動。

法律屬於上層建築，決定於經濟基礎，因此海事行政法是在海上從業活動的基礎上產生的，有了海上從業活動才會有海事行政管理活動，為規範上述活動也就相應地產生了海事行政法律規範。而且，海事行政法不僅僅是規範相對人的從業活動，也要規範行政機關的管理活動，因為現代行政法理念認為，行政法不僅是管理法，還是控權法，即行政法不僅要求相對人要依法從業，更要求行政機關要依法行政。而且，從某種意義上講，行政機關能否做到依法行政，是實現行政法治的關鍵因素，因此，海事行政法是規範相對人的海上從業活動和海事行政機關的海事管理活動的法律規範的總稱。

其二，海事行政法調整的主要內容是海事行政管理關係。海事行政關係包括海事行政組織關係、海事行政管理關係和海事行政法製監督關係。海事行政組織關係又包括海事行政機關與部門行政機關及普通行政機關之間的關係、公務員與海事行政機關之間的職務關係，如漁業行政部門與農業部和地方政府之間的關係；海事行政組織之間的關係，如海事、漁業、海洋等各海事行政部門之間的職責權限關係。海事行政管理關係是各海事行政機關在行使國家賦予的海事行政管理職權時與海事行政相對人之間形成的管理和被管理關係；海事行政法製監督關係是指海事行政機關在行使其職權的過程中因接受其他國家機關、社會組織及個人的監督而形成的法製監督關係，因接受行政複議機關的監督而產生的行政複議關係，因接受法院的司法監督而產生的行政訴訟關係等。上述各種行政關係都是圍繞著海事行政機關行使行政職權活動而展開的。所以，海事行政管理關係是海事行政法所調整的主要社會關係。本書的主要內容是圍繞這一主線而展開論述的，其中少數章節也對海事行政組織和海事行政法製監督關係予以涉及，但其最終目的還是為了闡述海事行政管理關係而做的前提性和輔助性論述。

其三，海事行政法是指規範相對人的海上從業活動及海事行政機關的管理活動，調整海事行政機關在管理海洋產業的過程中與從事海上活動的相對人所形成的各種海事行政管理關係的法律規範的總稱。人類的海洋產業活動最初隻是陸上產業部門的延伸，不是獨立的產業部門，如漁業是農牧業在海上的延伸，海上交通是陸上交通部門的延伸，海上礦產也是陸上礦產部門的延伸，所以海洋產業並不是從開始就形成了獨立的地位。管理這些產業部門的海事行政法部門的形成也有一個發展過程。而且這種現象越是在海洋經濟落後的國家，其特征就愈加明顯。隨著陸地資源的漸趨枯竭，人類開發利用海洋活動的種類和頻度的增加，規範海上活動的法律規範也在相應地增加，並漸趨完備，逐漸形成了獨立的法律部門。我國在沿海國家中屬於海洋經濟落後的國家，海洋產業尚未形成超群獨立的地位，海事行政法也尚未形成獨立的法律部門，海事行政執法組織也未形成統一的執法主體。受部門管理為主，綜合管理為輔的海洋管理體製的影響，目前我國海洋綜合立法還屬於比較薄弱的環節，尚未製定中國的《海洋基本法》。但各海洋產業部門的立法都形成了一定的規模，如海洋漁業和海上交通方麵的立法都已處於比較完善的階段。因此，所謂海事行政法，是指具有海事行政法性質的法律規範的總稱，在形式上並不存在處於法典地位的“海事行政法”。世界上有的國家曾經做過嚐試，如法國1861年的《海事王令》，就是把船舶、船員、海事審判、引水員等規定在一部法律中，但其後各國的海事立法都呈現出製定分散的單行法的特點，雖然近年來各國出現製定統合海洋法之《海洋基本法》的傾向，但該法也不是對海事公法的編纂，而是一種憲法性的海洋法。所以，海事行政法這一詞匯及相關語匯的使用是為了方便學習及掌握具有共同特點的法律法規而在理論研究方麵使用的。同時，也可以通過理論的歸納來指導相關的立法和執法活動，以使海事立法的體係更加完善，內容更加協調和科學，執法手段的運用更為合理。

二、海運行政法的特點

海運行政法是行政法的一個重要組成部分，同樣具備一般行政法的特點，但同時又有其獨有的特點。

（一）海運行政法無統一的法典

雖然行政法無統一的法典，但並不排除某些部門行政法或其子部門法存在統一的法典。如土地法、環保法、森林法等都有統一的法典。海運行政法雖為行政法的一個分支，但無統一的法典，之所以如此，是因為海運行政法所調整的社會關係的領域廣泛而複雜，各種社會關係都有自己的特點，管理對象的專業性、技術性較強，難以製定一部統一的法典，該法是由具有海運行政法性質的單行法規和法律規範所組成的，如《海上交通安全法》、《國際海運管理條例》、《水路運輸管理條例》、《航道條例》、《船員條例》、《港口法》等。

（二）海運行政法的專業性和技術性較強

每一種行政管理活動都有自己的專業性和技術性，但海運行政管理活動與其他行政管理活動相比，具有較強的專業性和技術性。而且這種專業性存在於每一個海運管理領域中，如船舶、船員、航運、港口等各領域都有自己的專業特點，難以製定一部統一的法典。各個專業領域都存在著大量的技術規範，許多法律規範是國家對技術規範的確認，如船舶建造、噸位丈量、檢驗等方麵的法律，都是以技術規範為主要內容的。但這不等於海運行政法不能形成獨立的法律部門，雖然海運行政法的各個子部門存在著不同的專業性和技術性，但其規範和管理的生產要素都是構成海運業不可缺少的內容，船舶和船員是海運產業的生產力——勞動工具和勞動力，港口和航道是海運業間接的勞動資料，航運企業本身是將這些要素進行有機結合的主體，其管理活動本身也屬於生產力，是“生產力構成的軟件”[3]要素。正是這些要素的關聯性，使得上述法律法規構成一個獨立的法律部門——海運行政法。

不僅如此，還因為海洋資源的複合性和海上產業活動的共同規律性所在，使海運行政法與其他海事行政法部門有著密不可分的關係。如海洋礦產資源開發、海洋水產資源的養殖活動都會對海上交通運輸構成影響，而各種海洋活動又不可避免地對海洋環境構成影響。上述產業活動的密切關聯性使得海運行政法成為一個開放的體係，因此，海運行政法中也包含海洋環境法的內容，如《防治船舶汙染海洋環境管理條例》就屬於海運行政法的內容。

（三）海運行政法的穩定性較差

海運行政法穩定性差的原因，除受我國海洋意識和整個國家法製發展水平及立法者對海洋事業重視程度和經濟發展水平的製約外，主要有以下兩方麵的原因：其一是海運行政法的表現形式絕大多數為行政法規和部門規章，同時也包括地方性法規和地方政府規章，效力等級較低，其製定程序相對簡單快捷，因而，其廢除和修改頻率也較高。例如，目前海運行政法領域隻有《海上交通安全法》一部法律。其二是海運行政法的調整對象本身具有變化較快的特點，與其相適應，海運行政法自然就變化較快、穩定性較差。雖然行政法都具有這一特點，但海運行政法在這方麵的特點更為突出。

（四）海運行政法的內容具有國際性

海運行政管理關係中的相對人是以海洋為主要活動舞台的，而海洋在地理上的相通性和其法律地位的特殊性，決定了本國相對人的活動領域會超出一國的管轄範圍，外國的公民或法人也會成為我國行政管理關係的相對人，因此，規範這種行政相對人的海運行政法律規範必須在某種程度上謀求一致，這種內在的要求表現在法律內容上，就是海運行政法律規範包含許多國際規則，表現在形式上就是海事行政法不僅包括國內的法律、法規、規章，還包括我國加入的國際條約。如船員資質方麵的法律內容都是與《船員考試發證與值班標準的國際公約》的內容一致，即使國內法也要考慮國際公約和習慣國際法的規定，都存在著與國際法規相接軌的問題。

（五）海運行政法的政策性較強

海洋資源的國家權益性，決定了一國往往通過政策來發展本國的海洋產業。海運、漁業、礦產業等都通過國家的政策支持來發展。海運業被稱為第一個全球性的產業，但航運產業又是一個國家的基礎性產業，航運產業的興衰，事關一個國家的經濟發展戰略和國家安全戰略，和平時期航運關係到一個國家的經濟和能源安全；戰爭時期，擁有龐大的船隊，可以保障戰爭物資的供給運輸，關係到一個國家在戰局中的勝敗。因此，一個國家運用法律手段調整和管理航運業的同時，也運用政策手段調整航運業，海運行政法的內容往往具有很強的政策性或與主權的關聯性。

除上述特點外，海運行政法也具有與其他行政法相一致的特點，即行政實體法和行政程序法聯係密切。