第三節 海運行政法的曆史發展

我國是世界上開發利用海洋最早的國家之一，也是管理海洋開發活動最早的國家之一。據史料記載，早在三千多年前的周代就已經設置了專門管理漁政工作的官員以管理漁業。我國對海鹽生產活動的管理也有兩千多年的曆史，曆代王朝都很重視對海鹽生產活動的管理，設置專職官員，對海鹽的生產和買賣進行控製和監督。自漢代以來，對鹽實行專賣製度。在唐代采取對鹽業實行鼓勵、指導的政策。這些措施發展了我國的海洋事業，使我國的海洋開發活動在明朝前期一直處於世界領先地位。由於自古以來人類對海洋的開發利用活動主要為航海活動，所以本節著重介紹我國的航運活動及其管理製度。

一、中國古代及近代時期的海運及其管理製度

（一）唐朝以前的航運活動及其管理製度

中國航海的曆史悠久，據史料記載，中國的航海活動始於夏、商、周時期，形成於春秋戰國時代，在秦漢時代得到了很大的發展，並且也萌芽了古代航運管理製度，如在當時的楚國就出現了有關船舶的航行時間、航行區域、征稅辦法等航運管理製度。在漢代，開辟了印度洋航線，與印度、東南亞一帶已有航海貿易往來。但在唐代以前，航海動因多為政治與外交因素，所謂的物資交往也隻不過是為上層統治集團謀求供以享樂的異域珍玩而已。其航海的目的無非是揚威耀德，擴大中國封建朝廷的國際影響，滿足帝王貴族的驕奢欲望。同時，對海外各國來的船舶也認為是歸附、朝貢、求賜。所以，唐代以前的曆代中國政府，都未設置專門的航海貿易管理機構，也未形成具體的管理製度。

（二）唐、宋、元時期的航運活動及其管理製度

隋、唐、五代、宋、元時代是中國航運的繁榮和全盛時期。唐朝為中國封建社會的鼎盛時期，航海也相應進入了繁榮時期。在北方與朝鮮半島和日本列島的交往更加頻繁並開辟了西北太平洋上的堪察加與庫頁島航線，在南洋與印度洋航路上，“海上絲綢之路”全麵繁榮，航跡不但遍及東南亞、南亞、阿拉伯灣與波斯灣海岸，而且已達紅海與東非海岸，但這時的航海活動基本上是官方性質的，其活動內容是唐政府出於睦鄰與外交之意。從唐代中後期開始，航海政策發生了重大的變化，航海活動的經濟價值得到了重視，出現了專門管理海外貿易的管理機構——市舶司，並委任了專職官吏——市舶使。市舶使的基本職能就是征收船舶稅、貨物稅，檢查貨物，並收購一定的貨物。

自宋代開始，中國的封建社會進入衰落時期，但在航海方麵卻在中國古代史上處於全盛時期。航海工具，特別是航海技術取得了具有世界意義的重大突破，如羅盤導航、天文定位與航跡推算等。不僅近海航線有所發展，在遠洋航線上幾乎達到西太平洋與北印度洋的全部海岸。與朝鮮、日本、東南亞、西亞、東非、北非廣大區域的海上交通十分繁忙。據元代王大淵撰寫的《島夷誌略》記載，當時中國的遠洋船隊約與亞非120個國家與地區建立了海上貿易關係。宋元時代的航海活動之所以如此繁榮，是因為這兩代的統治者都十分重視航海活動的經濟目的，雖然發展航海經濟的動因不同，卻達到了同樣的客觀效果。在宋代由於階級矛盾和民族矛盾日益尖銳，統治者為維持國家的日常開支，十分重視航海貿易，以取得財政收入，並製定相應政策予以促進和發展航海貿易。元代的統治者以疆域遼闊而著稱於世，為保衛疆土，揚耀國威，一方麵鼓勵本國的船舶出海；另一方麵，也招來外國的船舶前來貿易。

在航海技術不斷發展，貿易量不斷增加的同時，宋、元統治者也開始重視利用法律手段對航海貿易進行管理。在前人的基礎上，建立管理機構的同時，也頒布法律予以規範。其中北宋在廣州與杭州等地設置市舶司掌管嶺南兩浙港務的對外航海貿易事務。元朝也在泉州、上海等地設置市舶司，管理航海貿易事務。在立法方麵，曾先後頒布《市舶條（法）》，其主要內容為：

（1）審批與核查進出港的海船與貨物；

（2）對進口貨物征收實物稅，並規定對某些貨物實行專賣和強製收購；

（3）禁止官吏參與航海貿易和獎勵發展航海貿易有功人員；

（4）保護與獎勵船商、船戶積極經營航海貿易。

（三）明、清時期的航運活動及其航運政策

由於宋、元兩代統治者推行積極航海貿易與運輸政策，加之當時航海物質文明與科學技術的重大進步，使得中國的航海事業進入並長期保持在鼎盛階段。經過宋、元兩代航海家們的不斷努力和探索，中國的航海事業在明代發展到頂峰階段，並出現了舉世聞名的航海盛舉——鄭和下西洋。

明初的永樂—宣德年間，在國力強盛，經濟富裕的物質基礎上，在宋元豐富的航海文明遺產和曆史慣性的推動下，明代統治者出於鞏固自身統治、擴大國際影響、滿足物質享受的需要，曾集中舉國資財，先後派鄭和率領當時最龐大的官方遠洋船隊七下西洋，到達亞非各國，進行友好交往活動。由於官方航海活動自身的局限性所致，鄭和下西洋的政治目的大於商業目的，缺乏繼續存續和發展的內趨力。所以自明中後期開始，中國的航海逐漸走向衰落。

商業目的的航海活動是以商品經濟產生及貿易活動的興起為前提的，沒有商品也就沒有貿易需要，無貿易需要也就無發展交通運輸的需要。正如馬克思在《論封建製度的解體及資產階級的興起》一文中，論及航海事業的關係時就曾說過：“航海事業是一種毫無疑問的資產階級的事業……在根本上與封建製度格格不入。”所以，在明代的中後期及清朝的前期，統治者在抑製資本主義萌芽的同時，也通過各種政策限製並禁止民間的航海貿易活動。即使官方舉辦的航海活動如火如荼的時候，封建統治者也從未放棄限製民間航海貿易的政策。如朱元璋在明朝建立之初就宣布了“片板不許下海”的規定。此後，在實行有限“開禁”政策的同時，也通過過重的稅收政策來限製航海貿易活動。清朝末年，由於民族矛盾的加劇，清政府為維護自己的統治，實行更加嚴厲的海禁政策。致使中國在鴉片戰爭中全麵失敗，喪失了作為主權的航行權。

綜上所述，中國封建社會航海業的發展是以官方舉辦為主線的。官方舉辦則興，官方不舉辦則衰。這與西方社會的海盜掠奪式航海活動形成鮮明的對比，其主要目的是政治、經濟和文化交流及為統治者換取滿足其奢侈生活的海外珍寶。且航海主體也不是民間的私人企業，而是國家指派的使者，鄭和下西洋等莫不是如此。由於沒有商業目的的刺激，決定了航海活動的局限性，導致其航海活動將沒有曆史的延續性，隨著統治者的好惡而興衰。加之封建社會中國的對外政策以閉關鎖國和實行海禁為主，並不重視海上貿易，所以作為航海之法的航運管理法並未形成一定的規模，隻是一些簡單的條款和管理規定。

（四）鴉片戰爭以後的航運及航運法

清末鴉片戰爭後，國門被打開，中外海上貿易活動雖有所增加，但由於不平等條約的簽訂，中國主權喪失殆盡，海上航行權被外國列強所把持，海關、稅務均由外國人管理。使我國處於有海無防的地位，海洋產業幾乎全部被破壞。航政業務由設在海關的理船廳辦理，光緒三十二年，成立郵傳部。清政府欲把海關代管的航政權移交郵傳部接管，由於當時不平等條約的束縛，未能實現。清朝末年，清政府迫於革命的壓力，修改封建法律，曾聘請日本專家起草商法，完成了《海船法》草案，但因清廷的結束，未能頒布施行。

（五）民國時期的海運行政法

早在北洋政府時期，想在當時的交通部設航政管理局，但海關仍不願放棄航政管理權，航政事務仍由海關代管。自1927年始，當時的國民黨政府在海運管理方麵先後製定了《航政局組織法》、《海商法》、《船舶法》、《船舶登記法》；在海洋法方麵於1931年4月頒布《領海範圍定為三海裏令》，同年9月頒布《要塞堡壘地帶法》；在漁業管理方麵，在實業部下設漁業局，負責管理漁政工作，後改隸於農礦部，並於1932年頒布《海洋漁業管理局條例》，在此之前的1929年11月11日頒布了《漁業法》、《漁業法實施細則》等。為促進航運業的發展，於1937年將航政管理權從海關中劃出，改為由交通部行使，同時，在廣州、上海、漢口、天津、哈爾濱設航政局，執行各種航政法規。

二、中華人民共和國的海運行政法

新中國成立以後，全部收回了主權，中央政府開始在各種海域行使行政管理職權，同時也頒布一係列的海事行政管理法律、法規等，逐步完善海運行政法的體係。

（一）船舶管理法與船員管理法

1.船舶管理法

根據不同時期的經濟發展形式和周邊環境要求，在船舶登記方麵，我國的有關法律製度和法律規定也在不斷變化。

原交通部於1960年9月6日發布《船舶登記章程》，共五章，28條。原交通部於1986年發布的《中華人民共和國海船登記規則》，共九章，44條，較《船舶登記章程》在總則中增加了一條關於在中國籍船舶上任職的船員應為中國公民的要求；增加了有關國籍證書及船舶航行權內容的單獨一章，但未做實質性的改動；增加了關於船舶抵押、租賃登記內容的一章、船舶登記費用和公告費用收取標準的一章、有關罰則內容。《中華人民共和國船舶登記條例》由國務院於1994年6月2日頒布，1995年1月1日起施行，法規頒布層次由原來的部委級上升到國務院級，共十章，59條。較《船舶登記章程》和《中華人民共和國海船登記規則》最突出的變化有兩個方麵：一是將所有權和航行權分離，其證書一分為二，有關船舶國籍的規定有了實質性的內容；二是對境外出資的船舶提出了額度限製（外商出資額不得超過50%）。其中50%資本額的限製，配備船員的限製以及船舶不得具有雙重國籍的規定，進一步體現了中國采用的是嚴格登記製度。此外，還製定了船舶檢驗、安全監督檢查、進出港口檢查等行政法規。

2.船員管理法

中華人民共和國成立後，港航監督部門對船員技術職務進行考核、發證，對船員身份證（海員證、船員適應證書、船員服務簿）的持有，船員的配備標準等進行監督管理。

1953年8月起，原交通部陸續頒發《中央人民政府交通部海上輪船船員檢定暫行辦法》、《出海小輪船船員檢定考試暫行辦法》和《內河輪船船員檢定考試暫行辦法》等法律文件。

1979年6月12日，原交通部正式發布《中華人民共和國輪船船員考試發證辦法》，對遠洋、近海、沿海、內河船舶的船員考試發證作了統一的規定。

1987年2月24日，原交通部又頒發了《中華人民共和國海船船員考試發證規則》。隨著中國航運業的發展，船員人數達到了150多萬。但我國船員業務素質很不適應航運大國的需要，已成為影響水上交通安全最主要的因素。根據交通部的統計，85%以上的水上交通事故是由船員操作不當等人為原因造成的。同時，船員的合法權益又得不到有效保護，有的船員受傷、患病得不到及時、有效的救治，在船員中介服務市場常常受到“黑中介”的盤剝。為了解決這些問題，2007年3月28日，國務院製定並公布了《中華人民共和國船員條例》，填補了我國船員立法的空白，對加強船員管理、提高船員素質、保障水上交通安全、維護船員的合法權益，具有十分重要的意義。其後又相繼頒布了《中華人民共和國船員注冊管理辦法》（2008年7月1日起施行）、《中華人民共和國船員服務管理規定》（2008年10月1日起施行）。《中華人民共和國海員外派管理規定》（2011年7月1日起施行）。近期又根據2010年修正的《1978年海員培訓、發證和值班標準國際公約》（以下簡稱《STCW公約馬尼拉修正案》），製定了《海船船員適任考試和發證規則》（2011年12月8日經第12次部務會議通過，2012年3月1日起施行）。為迎接《2006年勞工公約》的生效，目前正在起草《船員職業保障規定》，《海船船員值班規則》也正在醞釀修改。

（二）航運管理法

新中國成立以來，尤其是實行改革開放政策以來，國務院和原交通部已經頒布了一係列法律、行政法規和規章，其中涉及沿海運輸管理方麵的主要規定有：《水路運輸管理條例》（國務院於1987年5月12日發布）、《水路運輸管理條例實施細則》（原交通部於1987年9月22日發布，並於1998年和2009年兩次修訂）、《省際水路運輸企業審批管理辦法》（原交通部於1990年5月22日發布）、《水路貨物運輸規則》和《水路貨物運輸管理規則》（交通部[1995]交水發221號）、《國內水路集裝箱貨物運輸規則》（交通部[1996]第16號令）、《水路運輸服務業管理規定》（原交通部於1996年6月18日發布，並於1998年和2009年兩次修訂）、《水路貨物滾裝運輸規則》（原交通部1997年第6號令）、《船舶無法交付貨物處理試行辦法》（原交通部[1988]交河字75號）、《關於沿海航線蜜蜂運輸的幾項規定》（原交通部[1982]交水運字729號）《國內船舶運輸資質管理規定》（原交通部2001年第1號令）。為了加強國內水路貨物運輸的管理，原交通部於2001年1月1日起頒布實施了《中華人民共和國國內水路運輸規則》，於2001年1月1日頒布實施了《國內水路貨物運輸規則》，於2001年7月4日頒布了《國內船舶管理業規定》，並於2009年修正。上述法規與規章的頒行，進一步完善了沿海水路運輸管理的立法體係。同時，也有利於建立全國統一、公平競爭、規範有序的沿海運輸市場，對我國沿海運輸管理走向規範化、法製化起到了重要的作用。

1985年，為加強對我國從事國際海運船舶公司的管理，原交通部發布了《交通部對從事國際海運船舶公司的暫行管理辦法》；為加強對班輪運輸的管理，交通部於1992年《國際班輪運輸管理規定》；為加強對國際集裝箱運輸的管理，明確有關各方的責任，適應國家對外貿易的需要，國務院於1990年12月5日製定了《中華人民共和國海上集裝箱運輸管理規定》；並在同年發布了《國際船舶代理管理規定》；為了規範國際貨物運輸代理行為，保障進出口貨物收貨人、發貨人和國際貨物運輸代理企業的合法權益，促進對外貿易的發展，1995年6月6日經國務院批準，1995年6月29日對外貿易經濟合作部令第5號發布了《中華人民共和國國際貨物運輸代理業管理規定》。

2001年12月11日，就在中國正式加入世界貿易組織的同一天，中華人民共和國國務院發布第335號令，公布了《中華人民共和國國際海運條例》（以下簡稱《條例》），自2002年1月1日起施行。由於《條例》對原有的管理體製作了較大的修訂，其一經頒布就引起了海運界的極大關注。同時，由於中美海運協定自1997年到期後，雙方一直在談判中，在此背景下，《條例》的頒布自然也引起了美國的高度重視。為了解決《條例》中存在的一些問題，2003年1月20日原交通部以部長令的形式公布了《中華人民共和國海運條例實施細則》，對《條例》進行了具體細化，自2003年3月1日起施行。

可以說，《條例》的出台，順應了我國海運市場對行業法律規範化的實際需要，符合我國加入世貿組織後海運業改革開放的要求，對我國國際海運市場走向有序管理具有重要意義。

（三）港口法和航道法

1.港口法

在新中國成立前的1948年4月，就成立了遼東航務總局。“為航務及港務的管理，便利航運，促進貨物交流並加強港區治安”於1950年7月26日由政務院財政經濟委員會發布了《關於統一航務港務管理的指示》。依該指示規定，設立了航務及港務管理機構——中央人民政府交通部航務總局及各地港務局，並規定了港務局的職責為港口、航道建設與維護、船舶船員之管理、輪船業的管理、海事的處理等。1954年1月21日，政務院又公布了《中華人民共和國海港管理暫行條例》進一步明確了港務局的法律地位為政企合一的負有海港行政管理職責的行政機關和進行經濟核算的企業單位。

港口是國民經濟和社會發展的重要基礎設施，但在港口快速發展的同時，也出現了一些問題：第一，港口規劃不科學、布局不合理，碼頭布點過密，腹地交叉、重疊，功能雷同，已有港口功能得不到充分發揮；第二，港口岸線使用不合理，深水淺用，優線劣用，岸線資源浪費很大；第三，港口結構不盡合理，適應大型船舶靠泊的集裝箱碼頭和大宗散貨碼頭仍顯不足，現有能力已趨飽和，利用率達到或者超過100%，而一般散雜貨碼頭則明顯過剩，低水平重複建設現象較為嚴重；第四，有的港口經營人經營行為不規範，盲目競爭、無序競爭，競相壓價，削弱了企業的經營效益；第五，有的港口經營人安全生產意識薄弱，安全隱患較多；第六，一些港口總體規劃區內的設施建設多頭審批，有的建設了許多非港口設施，甚至是永久性設施，增加了規劃實施的難度。

產生這些問題的一個重要原因是港口管理缺乏法律依據，港口經營缺乏必要的法律規範。因此，為了適應管理體製改革後新形勢的需要，保證對港口依法實施管理，維護港口經營的良好秩序，促進港口健康發展，增強國際競爭能力，更好地為國民經濟和社會發展服務，製定港口法是必要的。在對《港口法》進行了充分論證的基礎上，曆經十年的起草工作後，《港口法》終於在2003年6月28日上午召開的第10屆全國人民代表大會常務委員會第3次會議上獲得通過。時任國家主席胡錦濤簽署第五號國家主席令予以頒布，並於2004年1月1日起正式實施。為規範港口經營行為，維護港口經營秩序，2003年12月26日經第18次部務會議通過了《港口經營管理規定》，於2004年6月1日起施行。

2005年3月21日經第6次部務會議通過了《港口工程竣工驗收辦法》，並於2005年6月1日起施行。為加強港口建設管理，規範港口建設市場秩序，保證港口工程質量，2007年1月25日經第2次部務會議通過了《港口建設管理規定》，於2007年6月1日起施行。為規範港口規劃工作，科學利用、有效保護港口資源，促進港口健康、持續發展，製定了《港口規劃管理規定》，於2008年2月1日起施行。

2.航道法

航道是航運發展的基礎條件，相當於陸地上的公路與鐵路，加強航道管理，改善通航條件，保證航道暢通和航行安全，充分發揮水上交通在國民經濟和國防建設中的作用，於1987年8月22日由國務院發布了《中華人民共和國航道管理條例》（簡稱《航道管理條例》），原交通部於1991年8月29日發布了《中華人民共和國航道管理條例實施細則》，在《航道管理條例》的基礎上，對航道保護作出更加明確、具體的規定。2008年對《航道管理條例》進行了修訂，《航道管理條例》包括總則、航道的規劃和建設、航道保護、航道養護經費、罰則和附則，共六章，32條。2009年6月23日根據《交通運輸部關於修改〈中華人民共和國航道管理條例實施細則〉的決定》，對《中華人民共和國航道管理條例實施細則》進行修訂。

航標是重要的航道設施，對於船舶的安全、經濟航行具有重要作用。為了加強對航標的管理和保護，保證航標處於良好的使用狀態，保障船舶航行安全，國務院於1995年以第187號國務院令頒布了《航標條例》，共25條，對航標管理機關和管理模式，航標管理和保護的原則，航標維護的方法，危害航標或影響航標效能等違法行為的查處等進行了規定。

原交通部根據《航標條例》等有關法規的規定，製定了《內河航標管理辦法》，自1996年8月1日起實施，其適用範圍是江河、湖泊、水庫、運河等內河通航水域的航標管理。

2002年8月1日起施行的《內河交通安全管理條例》也包含了部分航道管理保護的內容，這部分內容主要集中在第六章“通航保障”部分。

為加強航道工程建設管理，規範航道工程竣工驗收工作，保證工程質量，製定了《航道工程竣工驗收管理辦法》，並於2008年3月1日起施行。

[1] 張文顯:《法理學》，第3版，北京，高等教育出版社，2007，第126頁。

[2] 尹章華、淩鳳儀編著：《海事行政法概要》，台北，文笙書局，1998，第16頁。

[3] 成思危：《管理是生產力構成的軟件》，http://www.globrand.com/2009/113314.shtml。