從秦漢到明清的地方官製

中國曆史上專製主義中央集權封建國家的地方官製，也基本上是從秦朝統一後奠定下來的。

秦劃分全國為三十六郡（後增至四十餘郡），郡轄若幹縣，是二級製。郡置“守”，是行政長官；置“尉”，掌軍事；置“監禦史”（簡稱“監”），掌監察。大縣置“令”，小縣置“長”，為行政長官；縣有“尉”，掌治安；有“丞”，輔佐縣令或縣長管理倉儲、刑獄和文書。郡、縣的行政長官都由皇帝直接任免，體現了專製主義中央集權的精神。

漢初承秦製，隻改郡守為太守，郡尉為都尉。諸侯王國，官製略如中央。漢武帝為了加強中央對地方的控製，將全國劃分為十三州（又稱為部），每州設一刺史，奉皇帝詔巡察郡、國。到了漢成帝時，曾改刺史為州牧，以後或者仍然叫作刺史，或者再改稱為州牧。但這時刺史或州牧隻是監察官，官階低於郡守；州（部）也是監察區，不是行政區。東漢末年，改刺史為州牧，居郡守之上，掌握一州的軍政大權，形同最高地方政權。

魏晉南北朝時期，地方政權基本上劃分為州、郡、縣三級。州的長官或稱州牧或稱刺史，主民政；縣的長官一律改稱為令。那時，有些外州刺史往往被加上“使持節都督某州軍事”或“假持節都督某州軍事”的頭銜，並加號“將軍”，權勢很大。

隋取消郡，隻存州縣。隋末改州為郡，唐又改郡為州，都是兩級製。唐又置十個監察區叫“道”，每道派高級京官一人，先後稱黜陟使、按察使、采訪處置使等，掌監察州、縣官吏事，有權罷免或提升地方官吏。此外，隋唐時還合若幹州為一軍區，長官在隋稱總管，在唐稱都督。後來唐在邊境軍區置節度使，都帶京官和禦史大夫銜，集數州以至十餘州的軍政、民政、財政和監察諸權於一身，權勢很大。“安史之亂”後，節度使勢力擴大，割據獨立，世稱為“藩鎮”。

宋代削藩鎮，集權中央，節度使成為空銜，因地置不同名稱的州、府、軍、監，都有屬縣，仍然是二級製。州縣政務都由中央另派京官帶原銜出任，稱“知某州軍州事”（“州”指民政，“軍”指地方軍隊）、“知某縣事”，簡稱“知州”“知縣”。宋在兩級行政機構外，又設立稱為“路”的監察區。路有都轉運使，負責監察吏治和收納地方上繳中央的賦稅；有提點刑獄，稽考一路的民刑案件；有提舉司，長官稱“提舉某路常平公事”，管倉儲和茶鹽專賣；此外有經略安撫使或安撫使，掌一路的地方軍事，按例都以當路的知州或知府充任，實為一路的軍政長官。宋代一路設官分職很多，目的主要是為了分散權力，避免地方割據。

元代設州和縣。州上有“道”，一種道是掌軍政民政的宣慰使司，一種道是掌稽查司法的肅政廉訪司，基本上可以看作一級行政機構。道之上有行中書省，作為中央中書省的派出機構，權力很大。這樣，元代的地方官製就形成省、道、州、縣四級製。

明初改行中書省為承宣布政使司（習慣上仍稱為“省”），長官為布政使，掌民政和財政。此外，省級地方官署有提刑按察使司、都指揮使司，分掌刑獄和軍事，與承宣布政使司合稱“三司”。下有府或直隸州，長官為知府或知州；再下為縣或州（散州），長官為知縣或知州。這就正式形成地方政權的省、府（或直隸州）、縣（或散州）三級製。省府之間有“道”，道員由布政使僚屬參政、參議分理各道錢穀的稱“分守道”；由按察使的佐官副使、僉（qiān）事分理各道司法事務的稱“分巡道”，是一種監察性的小區。

明代由中央派監察禦史到地方執行監察職權，稱“巡按某處監察禦史”，簡稱“巡按”。後來有“巡撫”。巡區有的為一省，有的為幾省的邊區，使原來的布政使和提刑按察使幾乎成為屬員。再後來，為了軍事目的，地方上又有總督的設立，往往加銜兵部尚書或兵部侍郎以及都禦史等名號。自從有了總督，巡撫又漸成為副手，有些地方甚至不設巡撫了。

清代的府州縣製與明略同。清在一些情況特殊的地方，主要是少數民族聚居地區，設“廳”。廳的行政級和州相似，有直隸廳和散廳，但直隸廳很少轄有屬縣。府以上的道依然保留，並成為一級行政機構，道員也成為專設實官。省級則由總督或巡撫綜理軍民要政，成為固定的“封疆大吏”；布政使名義仍然保留，但已成為總督或巡撫的屬員，專管稅收、民政，稱為藩台；按察使管司法，稱為臬台。巡撫轄一省，總督轄一省或二三省。這就構成省、道、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）的四級地方官製，甚至有五級的趨勢了。

總的說來，秦漢至明清地方官製的郡（州）縣二級變動不大。地方最高政權的名稱、組織、職掌等，則曆代很不相同，這是中央集權和地方分權矛盾的具體表現。

（陳繼瑉）